作者︰test
發表時間︰2009/1/16 下午 08:16:44

何謂行政裁量權

我家的校長在校務會議上也常講這一句話

作者︰test
發表時間︰2009/1/16 下午 09:45:33

行政程序法可以規範

作者︰test
發表時間︰2009/1/18 下午 07:57:11

認識行政裁量、以免誤觸法網

行政機關行使國家之行政權，一方面須受法規之羈束，一方面須適應社會千變萬化之複雜事態，由於行政事項繁瑣，而客觀情勢變動不居，故法令規定難以絕對週延，對各種不同情事殊難規範無遺，如完全拘泥於法的範圍內，勢難達到便民、利民之目標，因此，法律對某些事務許可行政機關行使職權時，得以自由之判斷，這就是所謂「行政裁量」。但裁量權並非完全的放任，部分公務員對行政裁量內涵並不瞭解，而逾越或濫用行政裁量權，致產生許多不必要貪瀆案件，而誤觸法網。

所以公務人員行使裁量權，必須在合法範圍內，經過深思熟慮的抉擇，公平公正的考量，尊重法定的程序，不能只求達到目的不擇手段，仍須遵守法律優越原則，且所做之個別判斷，應避免違背誠信原則、平等原則及比例原則等一般法的規範，以及負責的態度，追求合法、至善及有效能的行政目的、使興利與從健康之道看社會風氣防弊得以兼容併顧，使裁量之行政事宜，既符合法定程序又不違法

作者︰test
發表時間︰2009/1/18 下午 07:58:00

學校組織運作的新典範
　　－談校長「行政裁量者」和「教育專業領導者」角色的移轉
本期教育家將從行政法的原則中，以最容易出現問題的「行政合法化」原則，舉實際的例子，跟您探討校長的行政裁量權的問題。其次，個人對於台灣普遍性地認為校長是學校的「行政領導者」，從法理及教育專業的角度提出批判，並建議校長的角色應轉換為「教育專業的領導者」。

「行政合法化」的原則

把「行政合法化」當作議題，校長們可能會不舒服，似乎在質疑他們對法令的認知有問題。我沒有誇大的意思，這是我親身看到的現象；不但校長們的法令認知有問題，教育行政機關對法理的認知及作法，存在更多問題（有關教育行政機關部分，教育家將另闢專題說明）。

所謂的「行政合法化」，是建立在國民主權以及防止公權力之濫用、保障人權的民主法治國思想上。行政合法化是民主法治最基本的原則，其涵意係指一切的行政行為必須符合法令的規範或有法律授權的基礎。因此，行政合法化包括「法律優越」和「法律保留」兩項的原則。
「法律優越」原則，就是行政行為必須依照法律具體條文的規定，也就是不違反法律的規定。而「法律保留」原則，是指憲法將限制人民權利義務的權力，保留給立法機關立法，所以行政作為牽涉到人民的權利義務事項，就只有在法律有明確授權情形下，始得為之。
行政裁量權的行使特別容易和法律保留原則起衝突，有權力的人總是會無限地擴張他的權力。某女中校長要求學生穿制服時不能參加合法的政治性集會遊行，某教育局要求教師不能帶學生去合法的政治集會場所戶外教學，都是「行政不合法」的裁量；前者侵犯學生其擁有制服的財產權，後者侵犯教師的教學專業自主權。再如，某國中校長認為教師要經過他准許才可以對學生做校務意見的問卷調查，某主任沒收學生的電動玩具，也都是逾越了裁量權的合法性。
隨著台灣民主法治的深化，特別是行政程序法訂定之後，學校「行政合法化」的衝擊更加突顯。84年教師法規定教師聘任由教評會審查通過後校長聘任之，結果很多校長不經過教評會同意，自己成立甄選委員會甄選教師；88年法律修訂，賦給學校校務會議「議決」校務重大事項的法律地位，但是直到現在還有不少的學校，其學校章則和計畫，是由「行政會議」決定的。
教師聘任的審查權是教評會的法定職權，學校章則和計畫的修訂是校務會議的法定職權。因此，依據法律優越原則，教師聘任的審查過程就是由教評會全部執行，學校章則和計劃就是由校務會議作決議，這是行政合法化最基本的前題；而依據法律保留原則，校長不能再巧立名目成立甄選委員會，不能以行政會議決議學校的章則和計劃，才是合於法治的根本精神。

說起校務會議讓很多校長既愛又恨：一方面希望校務會議能認同自己的提案、擴大參與層面、凝聚同仁的共識；但又擔心自己的提案被否決，很沒有面子。另外：雖然法律改變了校務運作的決策模式，提供了校園學習民主法治的契機；但是，因為學校法治觀念以及民主參與議事的能力，未能同時提升，因此教育的現場就亂象百出，特別是校長不明瞭法律的規定和會議的規範，以致實質的問題和程序的問題，交錯混雜、蔚為大觀！
個人曾經對地方和中央申評會的評議書做過研究，統計教師申訴有理以及學校再申訴被駁回的案例中，原因來自於學校「程序不符合法定要件」的，佔了絕大部分。由此可見學校裡「決策品質的低落和會議程序的混亂」，這絕不是主管機關當作沒看見，就不存在的。
決策品質的低落和程序的混亂，是校長不會專業領導而只知裁量權的習性，所出現的症狀。
校長如果平時不跟教師溝通理念，熟悉會議的規範，型塑優良的會議對話風氣，那校務會議自然會成為各種力量的角力場，而不是教育專業的討論平台；在專業的討論平台上，不會有誰被否定或者誰沒有面子的問題。校務會議議決校務重大事項，不是問題之所在，它是校長專業能力與領導力的照妖鏡，也是學校裡是否具有深度民主素養與教育專業文化的試金石。

並不是如校長們所說：「校長的權力都不見了」，校長「考核評鑑」教師的權力，事實上都還在。教師考核辦法授權校長對考核委員會的教師考核決議，可以說明理由後「逕行變更之」；教育局也可以對學校的教師考核結果，說明理由後「逕行變更之」。
法令雖然已經授權主管機關和校長，對教師的教學輔導工作可以考核甲等、乙等甚至丙等。
可是鮮少看到主管機關和校長真正去「考核評鑑」教師，卻把所謂「不適任教師」的責任推說教師法沒有明訂「教師評鑑」的規定而主張修法，真免令人感嘆。「不適任教師」的存在，是主管機關和校長的能力或擔當的問題，不是教評會的問題；從沒有教師法的時代就是如此，現在亦然。只要主管機關和校長沒有能力和擔當，任何法令的修訂都沒有辦法解決這個問題。
我所知道的國家，其學校校長主要的職責之一就是隨時評估教師的教學輔導工作，每年都要做教師個別的評估報告。當校長有能力對教師的教學輔導，做專業的評估時，還會擔心召開校務會議嗎？還會擔心校長的權力不見了嗎？
談到這裡，就是指出目前學校的首長，汲汲營營的多是利益性的裁量權，即使沒有法律的授權，也會千方百計類似以「教師甄選委員會」和「行政會議」，侵犯法定組織的職權；而專業性的裁量權，即使法律已經明文授權他考核教師，總是虛應了事。行政裁量權多數的時候，是被當作校長個人權力好惡的選擇工具。

校長是什麼？從「行政裁量者」轉移至「教育專業領導者」

台灣盛行的行政管理學派，都認為校長的角色是「行政領導」。我曾經反問過某學者，教師又不管行政事務，校長怎麼「行政」領導教師，難道校長只要領導主任和組長？要談「領導」，對教師而言，只有「教學領導」，並沒有所謂的「行政領導」啊！再從教育原理而言，校長甄選考試的時候，其標準的答案都是「行政支援教學」，怎麼當了校長就變成「行政領導教學」？
不要再自欺欺人，校長如果只會行政裁量權，而沒有教育專業的領導能力，事實上只是在做「行政秘書」的工作，因為學校裡的行政裁量權空間實在太有限了。大家可以試著觀察或實驗，校長一個月或整學期不來學校，學校會有什麼變化？我有足夠的資訊和經驗相信：校長的行政工作內容，只要一個職工去處理就足夠。校長如果不會和教師談論教學的事情，對教師的教學不能提出建議和評估，那麼他只是一個掛著校長頭銜的行政秘書。
校長要成為學校的領導者，唯有恢復其原本「教學領導者」的角色，以教育專業的能力領導教師；而低度的行政裁量權力，則用來協助其教學領導的工作。具體地說：代表行政權的校長應該少出現，而多以教育專業領導者的身分出現。我親身觀察過日僑小學在討論學校運動會的教師會議中，體育老師是主席，校長和教頭是列席；運動會當天體育老師還是主席，校長是貴賓；校長從頭到尾就是教學指導者的身份，提供資源、接受諮詢、鼓舞士氣和評估教師的表現。在台灣，只要校長在的場合，他永遠是主席，他只想到如何以行政權掌控一切。

校長和主任都出自教師，可是我們的教育主管機關卻一直讓他們和教師族群脫離關係。明明法律規定主任由校長「就專任教師中聘兼之」，也就是校長有權力聘任何一個教師為主任；可是主管機關卻搞一個違法的「主任甄選儲訓辦法」，控制主任的資格、名額和儲訓內容，壟斷主任的通路而達到實質控制的作用。法律規定校長「綜理校務」，就學校而言，課程及教學應該是學校的主體工作，行政工作其實是旁櫬而已；但是主管機關卻不讓校長上課，不要求校長當課程發展委員會的召集人；而讓教務處和訓導處的行政運作，取代教育專業的實質內涵；把課發會當花瓶，沒有實質的人力編制。最後，多數的校長只知道綜理「經費」和「人事」，忘記了課程和教學的領導工作。
校長和主任在學校的關鍵性位置，一直被錯置為「行政管理者」，而不是「教學專業領導者」。所以，九年一貫課程在推動時，教育部的推動計畫，竟然只要求校長和主任跟老師一樣，去聽一天課程的研習，而不是要求他們在推動課程改革中，擔任領導者和評估者的角色；任由十多萬教師，各憑本事，徬徨無主。
每次參觀國外的中小學，我都特別注意他們學校的組織運作系統，台灣也有幾個外僑學校大家可以就近去參觀。他們是校長要上課，校長室裡只有一隻手算得出的行政人員，負責處理全校的行政工作；運動會是體育老師的事，國語文競賽活動是國文老師的事，生活教育是所有老師的事，學校的活動都是融合在課程教學中；好多教師助理和資源資訊人員在協助教師的教學，老師無法處理的學生就會帶到校長室請校長協助；整個學校感覺不到有所謂的「行政組織」存在。
反觀我們，一個學校六個主任、七至十二個組長、一大堆職工，把學校的教育硬拆成「教學」和「行政」兩個獨立的系統；一個巨無霸的行政組織，還一直說人力不足，還說教師不配合行政工作。而教師也因為行政組織的設置，就認為教室上課以外的事情跟他無關，矮化了自己專業的職能。我對這種把學校教育切割成「教學」和「行政」工作，並以龐大的行政組織運作的現象，稱之為「校長行政領導的症候群」。
如果我們認為學校的課程和教學，才是教育的核心工作；那麼，教育改革的起點，就應該是從校長角色的轉換開始。個人認為：推動學校課程和教學的政策改革，必須從法制和實務面上，全面性的調整校長的角色，由「行政裁量者」的舊習，轉換成「教育專業領導者」的新任務。

作者︰test
發表時間︰2009/1/18 下午 08:00:26

中央法規標準法

第五條 (應以法律規定之事項) 　　左列事項應以法律定之：　　一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。　　二、關於人民之權利、義務者。　　三、關於國家各機關之組織者。　　四、其他重要事項之應以法律定之者。

以上皆不得以行政裁量權為之喔~~~~

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